Strengere regels bij de voortoets
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in december 20241de spelregels voor intern salderen aanzienlijk aangescherpt. Voorheen konden ontwikkelaars in de voortoets nog de stikstofgevolgen van een nieuw project wegstrepen tegen de vergunde gevolgen van een oud project. Dat is nu verleden tijd. In de voortoets mag alleen nog naar de nieuwe situatie worden gekeken, de oude situatie telt niet meer mee. Intern salderen is dus geen manier meer om een natuurvergunningplicht2te voorkomen. Mitigerende maatregelen, waaronder intern salderen, komen pas aan bod bij de passende beoordeling, de fase waarin wordt beoordeeld of een vergunning daadwerkelijk kan worden verleend. Het gevolg is dat veel meer projecten dan voorheen een passende beoordeling nodig zullen hebben.
Wat mag nog in de voortoets?
Een natuurvergunning is verplicht zodra een project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Een voortoets wordt gemaakt om vast te stellen of een risico bestaat dat een plan of project significante gevolgen heeft voor een gebied3.De Afdeling legt deze toets, onder verwijzing naar het Eco Advocacy-arrest van het Hof van Justitie, strikter uit. Alleen inherente standaardonderdelen, verplichtingen die voor ieder project van dezelfde soort gelden, mogen nog in de voortoets worden meegenomen. Anticiperend wegstrepen met intern salderen mag niet meer. Zodra er kans bestaat op significante gevolgen, geldt automatisch een vergunningplicht en moet een passende beoordeling worden gemaakt.
Alleen bij de voortzetting van exact hetzelfde project kan een uitzondering gelden, maar de Afdeling geeft zelf aan dat dit in het overgrote deel van de gevallen niet van toepassing zal zijn4. In mei 2025 is bovendien verduidelijkt dat hetzelfde geldt wanneer men wil salderen met algemene regels, bijvoorbeeld over bemesting5. Ook dan is salderen pas bespreekbaar in de passende beoordeling.
Inherente standaardonderdelen: recente rechtspraak
De vraag wat nu precies als een “inherent standaardonderdeel” van een project kan worden beschouwd, is in de rechtspraak de laatste tijd meerdere keren aan de orde geweest. Daarbij blijkt dat de lat hoog ligt.
In een uitspraak van 9 mei 2025 (rechtbank Midden-Nederland)6 stond de vraag centraal of voor twee biomassacentrales in Amersfoort een natuurvergunning vereist was. Het college van gedeputeerde staten betoogde dat bij de beoordeling ook de afschakeling van woningen van aardgas mocht worden betrokken, omdat die rechtstreeks samenhing met de centrales. Volgens het college zou er daardoor geen toename van stikstofdepositie zijn. De rechtbank volgde dit betoog echter niet. Zij oordeelde dat de afschakeling van woningen van aardgas geen standaardonderdeel van het project is. De positieve gevolgen daarvan mochten dus niet in de voortoets worden betrokken, waardoor een natuurvergunning alsnog vereist was. De rechtbank onderbouwde dit oordeel niet expliciet, maar het lijkt erop dat zij dit mede baseerde op het feit dat in die zaak niet sprake was van één project, maar van twee afzonderlijke projecten.
Ook in een uitspraak van 25 februari 2025 (rechtbank Oost-Brabant)7 ging het om de reikwijdte van standaardonderdelen. Daar stond de bouw van een bijgebouw in een Natura 2000-gebied ter discussie. Het college voerde aan dat significante gevolgen op voorhand waren uitgesloten omdat bij de bouw uitsluitend elektrisch materieel zou worden ingezet. De rechtbank volgde dat standpunt niet. Hoewel elektrisch materieel steeds vaker wordt gebruikt in de bouw, is dit volgens de rechtbank nog geen standaardonderdeel van ieder project. Bij veel bouwprojecten wordt immers nog steeds dieselmaterieel ingezet. Daarom kan het gebruik van elektrisch materieel niet in de voortoets worden meegenomen. De rechtbank beschouwt dit gebruik als een mitigerende maatregel die pas in de passende beoordeling kan worden betrokken. Uit deze redenering volgt dat een maatregel alleen als standaardonderdeel kan gelden als sprake is van een breed en algemeen gebruik dat voor álle projecten geldt.
Deze uitspraken bevestigen dat maatregelen zoals het afschakelen van woningen van aardgas en het inzetten van elektrisch materieel bij de bouw niet als inherente standaardonderdelen kwalificeren. Het is nu afwachten of de Afdeling bestuursrechtspraak deze lijn zal bevestigen.
Intern salderen in de passende beoordeling
Intern salderen is in de passende beoordeling nog wel toegestaan, maar uitsluitend als mitigerende maatregel. Dat betekent dat reductie wordt ingezet om de mogelijke schadelijke gevolgen van een project te voorkomen of te verminderen. Daarbij gelden enkele uitgangspunten. Als eerder een natuurvergunning is verleend, geldt de vergunde situatie als referentie, inclusief vergunde maar nog niet benutte ruimte. Bij salderen op basis van milieutoestemmingen mag alleen worden gerekend met onderdelen die feitelijk zijn gerealiseerd en structureel in gebruik zijn. Niet-gebruikte onderdelen mogen alleen meetellen als zij zonder natuurvergunning opnieuw in gebruik kunnen worden genomen. Onbenutte maar wel gerealiseerde ruimte mag eveneens deel uitmaken van de referentiesituatie (r.o. 19.2-19.4 ECLI:NL:RVS:2024:4923).
Het peilmoment voor de referentiesituatie kan liggen bij de aanvraag, maar ook bij een eerder objectief bepaalbaar moment, zoals de overdracht van rechten. Deze regels gelden net zo goed voor extern salderen, dat daarmee ook strenger is geworden (r.o. 19.5). Zelfs een PAS-vergunning kan nog meetellen, mits dubbele inzet wordt voorkomen (r.o. 19.6).
Voor ontwikkelaars betekent dit dat een stevig dossier nodig is, met nauwkeurige gegevens over de referentiesituatie, eerdere vergunningen en feitelijke emissies.
Het additionaliteitsvereiste als grootste horde
Daarbovenop geldt het additionaliteitsvereiste. Dat houdt in dat reductie aanvullend moet zijn en daadwerkelijk tot minder stikstofdepositie moet leiden. De Afdeling benadrukt dat mitigerende maatregelen alleen als zodanig mogen worden ingezet als ze niet óók nodig zijn voor het behalen van de instandhoudings- of hersteldoelen van de Habitatrichtlijn (r.o. 21.1-21.2).
In de praktijk is dit een forse drempel. De meeste Natura 2000-gebieden in Nederland zijn overbelast met o.a. stikstof, waardoor vrijwel elke toevoeging significante gevolgen kan hebben. Zonder herstelmaatregelen die de natuur daadwerkelijk verbeteren, is het moeilijk te onderbouwen dat mitigerende maatregelen niet nodig zijn voor natuurherstel en hierom ingezet kunnen worden ten behoeve van het desbetreffende project. Het gevolg is dat vaak niet aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan en salderen dus niet is toegestaan.
Rol van overheidsbeleid bij additionaliteit
Van groot belang is hierbij het beleid van de overheid. Het bevoegd gezag moet namelijk motiveren dat het behoud en herstel van natuurwaarden voldoende is geborgd door andere instandhoudings- en herstelmaatregelen. Dat betekent dat de overheid moet kunnen aantonen dat de ingezette maatregelen daadwerkelijk leiden tot verbetering van de natuur. Als die onderbouwing ontbreekt, wordt het in de praktijk vrijwel onmogelijk om aan het additionaliteitsvereiste te voldoen.
Wat betekent dit voor u als ontwikkelaar?
U zult er rekening mee moeten houden dat een natuurvergunning veel vaker verplicht zal zijn dan in het verleden. Het zorgvuldig documenteren van de referentiesituatie, inclusief eerdere vergunningen en feitelijke emissies, is cruciaal. Daarnaast vormt het additionaliteitsvereiste de grootste horde: zonder overtuigend bewijs van aanvullende reductie is salderen geen optie. Tot slot kunnen beleidskeuzes van het bevoegd gezag uw mogelijkheden verder beperken, bijvoorbeeld door onbenutte ruimte uit te sluiten of een deel van het positieve salderingsresultaat af te romen.
Kort gezegd: stikstof blijft ook in 2025 een van de grootste juridische risico’s bij gebiedsontwikkeling. Een sterke voorbereiding en een stevig dossier zijn onmisbaar om uw projecten door de vergunningverlening te loodsen. De recente rechtspraak maakt vergunningstrajecten complexer dan ooit. Wij denken graag met u mee over de gevolgen voor uw projecten en hoe u het beste kunt inspelen op de nieuwe regels. Neem contact met ons op voor advies op maat.
Voetnoten
- ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac), en ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentral). ↩︎
- Een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit in de zin van art. 5.1 lid 1 sub e Ow. ↩︎
- ABRvS 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3129, r.o. 10.1. (Porthos). ↩︎
- ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac), r.o. 17.2. ↩︎
- ABRvS 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404 (Delversduin). ↩︎
